2008/11/07

《无锡农村工作》2008年第29期

无锡市扶持经济薄弱村工作的回顾与思考

    改革开放三十年来，无锡农村经济社会发生了翻天覆地的变化，村级经济实力大大增强，2007年村级可支配收入平均达到439.34万元，其中江阴市为992万元，宜兴市为137.6万元，锡山区为287万元，惠山区为297万元，滨湖区为290万元,新区为186.93万元。
但是由于经济发展的不平衡性，无锡依然存在一些经济相对薄弱的。2007年列入市级扶持的100个薄弱村，村级可支配收入不足30元的村有15个，30--50万元的村有36个。多年来，无锡市的各级党委和政府非常关注薄弱村的发展。从1985年至今，已经开展了六个轮次的扶持薄弱村工作。截止到2006年底，全市累计扶持薄弱村916个次，累计脱贫717个次，虽然薄弱村脱贫转化的标准不断提高，但薄弱村总数从开始时的439个减少为现在的不到100个，所占比例从开始时的21%下降为现在的11.7%。
    一、扶持薄弱村工作的主要做法
    二十多年来，市委、市政府坚持改革开放不动摇，大力发展农村社会生产力，努力增强农村综合经济实力，同时坚持效率优先、兼顾公平原则，对扶持薄弱村工作给予更多的关注和支持。在各个不同的发展阶段，确定帮扶范围，明确工作重点，制订相应工作目标，落实帮扶措施，探索扶贫开发路子。通过多年的努力，全市扶持薄弱村工作已形成了良好的工作机制和氛围，取得较好的工作成效。
一是党委政府强力推进，依靠组织制度抓好落实。各级党委政府始终将扶持薄弱村工作作为新农村建设的重要组成部分，摆在突出位置，建立健全各级扶持薄弱村组织体系，完善推进扶持薄弱村工作的各项制度。市、县（区）两级都成立了扶持薄弱村工作领导小组，由分管农村工作的领导任组长，小组成员为各相关责任部门负责人。多年来不管形势和任务如何变化，不管人员如何变动，各级领导小组和办公室始终健全，工作始终进行。各级农办在日常工作中，注重调查研究，力求掌握实际情况，探索脱贫转化的规律。为了扎实有序地推进扶持工作，逐步建立和完善了扶持薄弱村工作推进制度、例会制度、基础台帐制度、定期调研制度、绩效考核制度，从而在组织和制度的层面上为有力推进扶持薄弱村工作奠定了良好的基础。
    二是政策资金人员倾斜，努力构建长效增收机制。各级党委政府始终注重在政策导向、资金支持、人员配备上向薄弱村倾斜，努力帮助薄弱村构建长效增收机制。市委、市政府在推进农村基本现代化的重点工作中出台的相关政策意见，始终给予薄弱村相应的倾斜，各县（市）区也是如此。江阴市出台了《关于统筹解决全市行政村积欠村干部报酬的意见》、《关于实行全市行政村定员干部基本报酬统筹发放的意见》和《关于行政村定员干部参加城镇企业职工社会保险的意见》三个文件，彻底解决薄弱村干部的后顾之忧。宜兴市出台了对经济薄弱村实行定额补贴加发展奖励的扶持办法，对企业上交的各项规费新增部分全额返还到村，村干部的基本报酬由市镇两级负担，市级财政转移支付在分配上向薄弱村倾斜。锡山区制订了《关于切实增强薄弱村造血功能的意见》、《关于经济薄弱村建设标准厂房预拨资金操作办法》、《关于开展薄弱村三年增收达标活动的实施意见》等政策。无锡市委、市政府从2004年开始每年设立500万扶持薄弱村建设专项资金进行以奖代补。江阴市、宜兴市分别设立了3000万元和1000万元的财政专项扶持资金用于薄弱村标准厂房建设。宜兴市今年还设立了村级服务中心建设专项资金3000万元用于对100个经济薄弱村进行以奖代补。惠山区设立专项资金210万元，通过以奖代补的形式，用于薄弱村的专项扶持。滨湖区和新区出台了新一轮经济薄弱村扶持工作意见，滨湖区为薄弱村安排了100万元专项资金，新区为薄弱村安排了200万元专项资金。各级党委和政府均按照“能人治村”的思路，注重村级两委班子建设，注意将带头致富能力强的党员选拔到村两委班子中，注意选拔优秀的机关干部到村里代职，注意从应届大学毕业生中选拔优秀人员到村里任职，从而提高村两委班子的能力，为薄弱村的脱贫转化打下了扎实的基础。
    三是机关单位结对帮扶，为薄弱村发展注入活力。无锡自扶持薄弱村工作开始至今，始终坚持的一个做法就是机关单位和薄弱村结对挂钩帮扶。薄弱村的主要特点就是村级可支配财力少，村级财政难以平衡，没有多余的资金用以发展；同时发展的思路和眼界比较狭窄，对相关的政策吃的不透、了解不多。机关单位和薄弱村结对帮扶，很好的发挥了机关的优势，弥补了薄弱村的劣势。多年来、特别是近两轮的扶持工作中，绝大多数机关单位基本上是正职领导挂帅，副职领导负总责，机关综合部门牵头运作，定期深入挂钩的薄弱村了解情况，为薄弱村出资金、出点子、出人员，在机关单位的大力扶持下，许多薄弱村彻底改变了落后的面貌。锡山区的龙风巷村成为新农村建设示范村，江阴市的金庄村、宜兴市的福巷桥村进入了争创示范村后备村的行列。据统计，2004年至2007年底，市级机关支持薄弱村的相关资金实物共计达到人民币6035万元。
    四是努力拓宽增收渠道，不断提高农民生活水平。在近年来的扶持工作中，全市各级党委政府注重青壮年农民的培训，切实提高农民素质，努力促进农民就业，从而进一步增加了农民的工资性收入。努力提高大病医疗保险和养老保险的参保率，增加农民的保障性收入。积极引导农民组建各类合作组织，设法增加农民的财产性收入。在扶持的过程中，注意引导农民向农业规模化要效益，向农业产业化要效益。如江阴市的邓阳村通过大面积的种植韭菜，形成了品牌，组建了合作社，从而致富了当地农民。再如惠山区阳山镇的几个村，通过种植水蜜桃，从而形成了经济人、合作社、果农的生产销售形式，极大地增加了薄弱村的农民收入。2004年至2006年的“百村奔小康工程”中，103个薄弱村农民人均纯收入分别是：5256元、6207元和7824元，比上年分别增长14.2%、18.1%和26.1%；2007年新一轮扶持工作中，100个薄弱村农民人均纯收入达到8430，比上年增长14.7%；均高于全市农民人均纯收入的平均增幅。
    五是推行低保实施救助，农村弱势群体得到帮扶。当前全市各地的农村贫困标准已经提高为：江阴市每人每年2880元、宜兴市每人每年2640元、锡山区每人每年3100元、惠山区每人每年2500元、滨湖区每人每年4200元、新区每人每年4704元。到目前为止，全市已初步建立了包括社会救济、社会福利、自然灾害救助、贫困医疗救助、最低生活保障等内容的全方位的农村社会保障体系，基本实现了农村人口“应保尽保”的目标。近年来，除对经济贫困村和生产型贫困户实施重点帮扶外，各级党委政府十分重视对因灾、因病致贫的农村弱势群体实施各种社会救助，关心贫困农户的生产生活，使处于低保边缘的农村贫困农户得到了社会救助，获得了基本生活保障。农村社会基本保障体系的建立，既缓解了农村贫困人口的后顾之忧，也在一定程度上调和了社会矛盾。
    二、制约薄弱村发展的矛盾和问题
    通过二十多年不懈的努力，无锡市扶持薄弱村工作取得了阶段性成效，总体上薄弱村的经济社会发展落后状况有了较大的改变，农民生产生活条件有了较大的改善，农村弱势群体得到了较大程度的帮扶，但制约薄弱村经济社会发展的瓶颈依旧存在，主要表现在经济基础薄弱，基础设施建设滞后，基层组织力不强，发展后劲不足，与经济发达村还有较大差距。所有这问题，如得不到及时有效的解决，将影响全市经济社会的协调发展，甚至将延缓全市基本现代化目标的实现。
    一是经济基础相对薄弱，发展滞后现象尚未根本扭转。受多重因素影响，经济薄弱村原有的二、三产业较为薄弱，总体上发展环境不佳，经济发展配套成本较高，往往在招商引资和项目投资中处于不利地位，投资落户企业不多，产业集聚度不高，甚至出现部分企业因发展环境受到制约而外迁的现象。与快速发展的其它区域相比，薄弱村发展的滞缓状态明显，增长速度与发展后劲相对不足，落后的现象没有得到根本扭转，和经济状况好的村相比，差距有拉大的趋势。
    二是经济发展制约因素增多，村级发展空间较为狭窄。当前薄弱村发展村级经济，增加村级收入的难度越来越大。首先受到建设用地指标的制约，新建标准厂房增加村级收入受到了限制。其次，受到环境保护的制约，“三高二低”、五小企业必须关停，“家家点火、村村冒烟”的粗放式的发展方式已经不再适应形势的要求。再次受到电力交通等基础配套设施不完善的制约，许多薄弱村不适宜于搞工业项目开发，造成企业不愿意来，已有的企业还有外迁的现象。最后受到薄弱村收不抵支，没有能力搞建设的制约。一些薄弱村前几年搞的基础设施建设和生产性项目投资，债务包袱十分沉重，消赤减债十分艰难。以上原因造成村级经济发展缓慢，发展空间狭窄，土地征用费和企业上交款不能快速增长，村级可支配收入增收乏力。
    三是内在发展动力不足，自身脱贫解困能力弱。除了受地理位置偏、资源条件差、经济基础弱、扶贫资金有限等客观因素影响外，一些薄弱村基层组织力量较弱，村干部畏难思想较重，综合素质不高，进取意识不强，有的村干部在岗位上工作了十多年，村里的面貌没有太大的改观。部分村干部“等、靠、要”依赖思想严重，对依靠自身发展信心不足，对如何搞好发展没有计划和目标，工作上无思路,方法上缺措施,缺少主观能动性,缺少进取精神。部分村干部报酬较低，也严重地影响了工作的积极性，削弱了战斗力。
    四是刚性支出增加较快，村级财政负担较重。近年来，随着我市农村经济社会事业的不断发展，农村的面貌发生了很大的改变，农民的生产生活条件也得到了较大的提高。村作为农村工作最基础的组织，承担了较多的社会行政性事务，如环境卫生整治及长效管理，河道清淤，农村道路、桥梁、路灯等基础设施建设，大病医疗保险和农民养老保险统筹等。当前江阴市一个3千人以上规模的村一年的财政支出要达到100万元以上，较几年前有了较大的提高。薄弱村的经济发展缓慢，村级可用财力本身就不足，刚性支出的快速增长，加重了薄弱村的财政负担。
    三、促进薄弱村发展转化的几点建议
    当前，无锡市正在努力实现“一当好、三争创”的宏伟目标，只有进一步强化扶持薄弱村工作，才能加快全市社会主义现代化新农村建设，才能实现农村的率先发展、科学发展、和谐发展，才能早日实现全市农村基本现代化。
    一是不断提高思想认识，营造全社会扶持薄弱村的氛围。首先党的十七届三中全会刚刚闭幕，农村的改革和发展、农村的现代化成为全党全社会关注的重点。无锡市作为经济发达城市，正在率先基本实现现代化的征途上迈进，要实现这个目标，就必须实现农村的基本现代化。薄弱村作为无锡市农村的一部分，其能否快速发展和基本现代化，关系到无锡市基本现代化的全面性、完整性。其次，无锡市正处在破除城乡二元结构、统筹城乡发展的关键时期，应当看到无锡农村的广大农民在科技、教育、卫生、社会保障等许多公共服务方面，在人均收入和物质文化生活质量方面与市民还有较大的差距，如果没有农民的参与、没有农民的现代化，就谈不上无锡市的基本现代化。
    二是积极探索薄弱村构建长效增收机制的路子。在市场经济条件下，在多种所有制经济共同发展的形势下，积极探索多种形式构建薄弱村长效增收机制。发挥资源生态优势，大力发展特色农产品生产，吸引农业龙头企业设立生产基地，因地制宜发展生态、休闲、观光农业，从而增加村级可支配收入，增加农民收入。在二三产业发展上，可以通过集体非农土地等要素入股、联营等形式，从直接经营生产转向经营资本，降低投资风险，确保收益稳定。同时要设法“走出去”，搞“飞地”经济，实施异地开发，避开交通、环境等劣势，拓展发展空间。
    三是加快村庄调整优化步伐。党的十七届三中全会已经召开，农村土地使用权的有偿流转将成为深化改革的又一个亮点，农村土地使用权的双置换也是《无锡市深化改革创新体制行动纲要（2008—2009年）》的一项重要内容。借助改革的东风，在政策上优先考虑薄弱村，应该对薄弱村的脱贫转化有巨大地推动作用。薄弱村工业基础薄弱，村级收入少，村民人均收入低，其中相当部分地理位置不好，只要双置换的条件合理，从理论上说更容易实现双置换，这将有利于彻底消灭村级资产规模小、地理位置远、居住散的薄弱村。同时加快行政村、自然村的调整撤并，妥善处理好撤并村后的村级集体资产、公共福利处置和村级班子建设。
    四是政策上给予薄弱村发展更多的支持。加大标准厂房建设力度。要实现薄弱村的脱贫转化，根本上就是构建薄弱村的长效增收机制，当前村级收入的主要来源有四项：土地租金，厂房租金、利税返还，还有个别的山地和水面收入，其中只有厂房租金是可以有较大增加的。因此有条件的地区，应该加大标准厂房建设力度，优先在工业集中区为薄弱村提供建设用地，资金采用县（市）区统筹的方式，产权归县（市）区所有，收入归薄弱村。坚持利税返还制度。目前有一些地区实行利税返还，有一些地区实行财政包干。相比较而言，新增利税全额返还既鼓励薄弱村的发展，又增加了薄弱村的收入，优于财政包干的“干多干少一个样”，因此有条件的地区应该坚持利税全额返还制度，而且应该在整个扶持过程中保持不变。加大转移支付的力度。有条件的地区应该加大农业科技、农村水利、河道清淤、道路桥梁设施建设、农村环境卫生的长效管理等方面转移支付的力度，所需资金由县（市）区财政统筹安排，从而减轻薄弱村的财政支出。
    五是深入发掘结对挂钩帮扶的内涵。无锡扶持薄弱村工作始终坚持的一项重要方法就是机关单位结对挂钩帮扶，作用和效果前文已有不再赘述，唯一需要强调的就是在新的形势下要更加深入地做好这项工作。当前，结对帮扶有了新的内涵。首先是村企挂钩。以前在村企挂钩中，强调的是企业用村里的土地厂房，增加发展空间，提供村民就业，增加村民的工资性收入，但村里如果没有可用的土地和厂房，地理位置较为偏僻，企业缺乏投资热情。在土地使用权可以流转后，村企挂钩注入了新的活力。政牵线，企业出钱，实现流转，既减轻了财政的压力，又为企业的展赢得了空间，而且还可以对流转出来的土地实行使用目标管理，是一举多得的好方法。其次是村村挂钩，实行强村带弱村。过去强村带弱村害怕受拖累，现在可以从土地流转中获得发展空间，强村带弱村、强村并弱村有了自觉的需要，成为自愿的行为，这对彻底改变薄弱村面貌，对合并行政村都有积极的作用。
    六是以提高农民素质为核心，大力开展农村劳动力培训。要彻底改变薄弱村贫困落后的面貌，就必须全面提高农民的素质，特别是重视对经济薄弱村劳动力的培训工作，在资金安排、补助标准等方面都给予倾斜。以增强农村劳动力的就业竞争力为导向，大力发展农村职业教育，坚持培训与市场需求挂钩，鼓励和支持各种“订单”式培养，先培训后输出，通过培训使大批的农村劳动力掌握在城镇和非农产业就业的技能，从而推动农村劳动力向二三产业转移，增加农民的收入。（作者单位：市委农办 何建升   陆  真   杨以军）